2 godzin temu
Stan faktyczny
Po przejęciu na realizację inwestycji drogowej nieruchomości stanowiącej dotychczas własność P.G., E.N., Ł.N., A.P., M.P., A.P. i S.P., Prezydent Miasta O. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz dotychczasowych właścicieli. Decyzja ta została zaskarżona przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w O., działającego w imieniu Prezydenta Miasta O., który zarzucił błędne ustalenie wysokości odszkodowania i kwestionował prawidłowość sporządzonego w tym postępowaniu operatu szacunkowego.
Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując, iż odwołanie od decyzji Organu I instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 KPA. Zgodnie z art. 11a i art. 12 ust. 4a ustawy z 10.4.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 311; dalej: InwDrogPublU), organem adekwatnym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych jest starosta, przy czym w miastach na prawach powiatu funkcje przypisane staroście sprawuje prezydent miasta, ten sam organ jest również adekwatny do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość. Wojewoda stwierdził, iż wyposażenie prezydenta miasta w uprawnienia władcze, obligujące ten organ do wydania decyzji w sprawie odszkodowawczej, wyklucza możliwość działania w tym postępowaniu administracyjnym prezydenta miasta, również za pośrednictwem jednostki pomocniczej. Wojewoda zaznaczył przy tym, iż o ile zdaniem danej jednostki samorządu terytorialnego wydana przez starostę/prezydenta miasta decyzja jest niezgodna z prawem, to może ona zwrócić się do prokuratury o zaskarżenie tej decyzji w drodze odwołania (art. 183 KPA) lub sprzeciwu (art. 184 § 1 KPA), o ile decyzja jest ostateczna, a przepisy KPA lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę.
Zarzuty skargi
Prezydent Miasta O. w skardze na rozstrzygnięcie Wojewody wskazał, iż Miasto O. powinno mieć możliwość obrony swoich interesów wywodzonych z gwarantowanej w art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zasady ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż decyzję o ustaleniu odszkodowania wydał Prezydent Miasta O., działający jako starosta wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Natomiast odwołanie złożył Prezydent Miasta O., reprezentujący jednostkę samorządową Gminę O., zobowiązany do wypłaty odszkodowania za nieruchomość nabytą pod drogę gminną. Zdaniem wnoszącego skargę okoliczność ta stwarza po stronie jednostki samorządu terytorialnego legitymację skargową i możliwość czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania. Skoro miasto na prawach powiatu jest zobowiązane do wypłaty odszkodowania za nieruchomość, to nie może być pozbawione prawa do wniesienia skargi w sprawie sporu o wysokość tego odszkodowania tylko dlatego, iż prezydent miasta równocześnie działa jako starosta wydający decyzję.
Orzeczenie WSA
WSA w Opolu oddalił skargę Prezydenta Miasta O. W uzasadnieniu wskazano, iż zagadnienie legitymacji jednostki samorządu terytorialnego do bycia stroną postępowania, prowadzonego przez jej organ wykonawczy, na przestrzeni lat budziło w orzecznictwie sądowoadministracyjnym szereg wątpliwości. Przyczyną kontrowersji były m.in. kwestie odnoszące się do osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego w kontekście przysługującego im prawa własności, ochrony ich samodzielności, a także ich prawa do sądu. W orzecznictwie wyrażano pogląd, iż gmina i powiat mogą wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez prezydenta miasta wykonującego zadania starosty lub starostę (zob. wyrok WSA w Warszawie z 26.3.2014 r., I SA/Wa 908/13, Legalis; wyrok WSA w Warszawie z 13.3.2013 r., I SA/Wa 2548/12, Legalis). Aktualnie przyjmuje się jednak, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego adekwatności do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego (zob. uchwała NSA z 16.2.2016 r., I OPS 2/15, Legalis; uchwała NSA z 19.5.2003 r., OPS 1/03, Legalis). W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego.
WSA w Opolu podzielił pogląd wyrażony w uchwałach NSA i stwierdził, iż w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest ani on, ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej (zob. wyrok NSA z 10.11.2021 r., I OSK 1700/21; wyrok NSA z 22.10.2021 r., I OSK 1563/21). Sąd stwierdził, iż Wojewoda zasadnie przyjął, iż Prezydent Miasta O., wnosząc odwołanie, nie posiadał przymiotu strony, czego skutkiem musiało być umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 KPA.
Stanowisko NSA
NSA utrzymał w mocy wyrok Sądu I instancji, uznając, iż jednostka samorządu terytorialnego, będąca jednocześnie beneficjentem prawnym przejętej nieruchomości i podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, nie może skutecznie wnosić środków zaskarżenia od decyzji wydanej przez jej własny organ wykonawczy, choć działający w innym zakresie kompetencyjnym. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W rezultacie jednostka samorządu terytorialnego nie może w danym postępowaniu, w zależności od etapu załatwiania sprawy, zajmować różnych pozycji: raz organu wydającego decyzję, innym razem zaś – strony postępowania. Prezydent Miasta O., wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa przez Gminę O., działał jako organ administracji publicznej adekwatny w sprawie, zgodnie z art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 InwDrogPublU. Zdaniem NSA w takim przypadku należy przyjąć, iż obrona interesu jednostki samorządu terytorialnego przez organ wykonawczy gminy następuje w formach adekwatnych dla organu prowadzącego postępowanie, czyli poprzez wydanie decyzji administracyjnej zgodnej z prawem. Pozbawienie legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego w takiej sytuacji nie jest pozbawieniem ochrony praw majątkowych, ale konsekwencją jej konstytucyjnie określonej roli jako organu władzy publicznej. Organy administracji publicznej są zobowiązane do działania na podstawie i w granicach prawa, a nie do obrony własnych interesów majątkowych kosztem zasad praworządności i zaufania obywateli do państwa.
NSA za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gwarantujących zasadę ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Zasada ta nie oznacza bowiem, iż jednostki samorządu terytorialnego mogą występować jako strona w postępowaniach, w których ich organy działają jako organy administracji publicznej. Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego, w sytuacji gdy jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów publicznych, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. W tej sprawie to Prezydent Miasta O., jako organ wykonawczy gminy, wydał decyzję w I instancji, działając jako starosta. W rezultacie to Prezydent Miasta O., jako organ władzy publicznej, był odpowiedzialny za prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W takich okolicznościach jednostka samorządu terytorialnego, za pośrednictwem Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w O., nie może mieć interesu prawnego w rozumieniu art. 28 KPA w kwestionowaniu decyzji wydanej przez własny organ. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż system prawny przewiduje inne mechanizmy kontroli legalności działań organów administracji, takie jak możliwość inicjowania działań przez prokuratora, co w ocenie NSA stanowi wystarczającą gwarancję ochrony interesów jednostek samorządu terytorialnego.
