Zawarcie umowy a jej kontrola w postępowaniu sądowoadministracyjnym

Stan faktyczny sprawy

Pismem z 13.5.2025 r. J.M. i T.C. (dalej: Skarżący) wnieśli do WSA w Opolu skargę na: „odmowę zawarcia umowy na rodzinę zastępczą zawodową przez Powiatowe Centrum Pomocy Społecznej w Kluczborku” (dalej: Centrum Pomocy), wskazując, iż składają skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: PostAdmU). W uzasadnieniu podniesiono, iż wnioskiem z 13.3.2025 r. Skarżący zwrócili się do Centrum Pomocy o zawarcie umowy o pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej, wobec spełniania przez nich warunku 3 letniego doświadczenia. Skarżący powołali się na art. 54 ustawy z 9.6.2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 49; dalej: WspRodzU).

Pismem z 18.4.2025 r. Dyrektor Centrum Pomocy zawiadomił Skarżących, iż ze względu na wyczerpanie zaplanowanych w budżecie powiatu środków nie przewiduje się możliwości zawarcia umowy o pełnienie funkcji rodziny zastępczej.

Zakres adekwatności wojewódzkiego sądu administracyjnego

WSA w Opolu wskazał na wstępie, iż sąd w pierwszej kolejności z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 PostAdmU. W ramach wstępnej kontroli dokonuje przede wszystkim badania swojej adekwatności, biorąc pod uwagę art. 3 § 2 PostAdmU, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 KPA oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma art. 138 § 2 KPA (art. 3 § 2a PostAdmU). Do ich kognicji należą także sprawy, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 PostAdmU).

Zawarcie umowy a kontrola w postępowaniu sądowoadministracyjnym

W kontekście zaprezentowanego powyżej stanu prawnego, WSA w Opolu wskazał, iż z akt sprawy wynika, iż Skarżący ubiegają się o pełnienie funkcji zawodowej rodziny zastępczej, jako osoby pełniące dotąd funkcję niezawodowej rodziny zastępczej, która ma co najmniej 3-letnie doświadczenie jako rodzina zastępcza. Zgodnie z art. 54 ust. 1 WspRodzU z rodziną zastępczą niezawodową spełniającą warunki do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, posiadającą opinię koordynatora rodzinnej pieczy zastępczej oraz co najmniej 3-letnie doświadczenie jako rodzina zastępcza, prowadzący rodzinny dom dziecka lub pełniący funkcję dyrektora placówki opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego, starosta zawiera, na wniosek tej rodziny, umowę o pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej. Zgodnie zaś z art. 54 ust. 8 WspRodzU w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do umowy mają zastosowanie przepisy KC dotyczące umowy zlecenia.

W tym miejscu WSA w Opolu zaakcentował, iż zawieranie umów jest domeną prawa cywilnego, zatem podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny i nie mieszczą się w zakresie spraw określonych w art. 3 § 2 PostAdmU, należących do adekwatności sądu administracyjnego, a tym samym nie mogą stanowić przedmiotu skargi do WSA w Opolu.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, rodzina zastępcza jest formą, w jakiej dochodzi do realizowania pomocy społecznej, a więc udzielania świadczenia niepieniężnego w postaci opieki i wychowania w rodzinie zastępczej. Powiat, jako jednostka samorządu terytorialnego, realizuje zadania własne, polegające na organizowaniu opieki w rodzinach zastępczych. Organizowanie opieki w rodzinach zastępczych stanowi zaś organizowanie opieki społecznej we współpracy z osobami fizycznymi. Jest to kooperacja realizowana na zasadzie partnerstwa. Brak jest elementu władczego po stronie organu administracji publicznej, stanowiącego istotę rozstrzygania decyzyjnego. WspRodzU nie zawiera regulacji stanowiącej podstawę do orzekania przez starostę w formie władczego aktu o powierzeniu funkcji rodziny zastępczej (wyrok NSA z 17.2.2009 r. I OSK 384/08, Legalis).

Stanowisko WSA w Opolu

W ocenie WSA w Opolu, w rozpoznawanej sprawie Skarżący, jako osoby współpracujące z organami administracji samorządowej w organizowaniu pomocy społecznej na zasadzie partnerstwa, mogą poszukiwać ochrony w ramach procesu cywilnego, zmierzając w ten sposób do zobowiązania starosty do zawarcia umowy zlecenia. Tym samym, kontroli sądowej poddana zostanie kwestia dysponowania środkami publicznymi w sferze dotyczącej organizowania opieki i wychowania w rodzinie zastępczej. Wniosek taki jasno wynika z art. 54 ust. 3-8 WspRodzU, w którym określono, iż z kandydatami spełniającymi warunki do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka, na ich wniosek, starosta może zawierać umowy o utworzeniu rodziny zastępczej zawodowej lub rodzinnego domu dziecka.

Zawarcie umowy o pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej nie stanowi aktu ani czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 PostAdmU. Jak wskazał NSA, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej to formy działania organu inne niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. Są one wydawane jednak w sprawach indywidualnych, w tym znaczeniu, iż jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to, iż konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, o ile ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego dochodzi w drodze aktu lub czynności podejmowanej przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa (uchwała 7 sędziów NSA z 4.2.2008 r. I OPS 3/07, Legalis).

Rozstrzygnięcie WSA w Opolu

Uwzględniając powyższą charakterystykę aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 PostAdmU, WSA w Opolu podkreślił, iż nie można do nich zaliczyć umowy cywilnoprawnej, która może być przez organ zawarta wskutek złożenia przez Skarżących odpowiedniego wniosku, ale nie rodzi po stronie organu obowiązku jej zawarcia i wydania w tym zakresie aktu lub dokonania czynności.

Mając to na uwadze, WSA w Opolu stwierdził, iż nie jest adekwatny do rozpoznania skargi na odmowę zawarcia umowy na zawodową rodzinę zastępczą, gdyż w celu dochodzenia roszczenia w tym przedmiocie przewidziano drogę powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. Wobec tego, na podstawie art. 58 § 1 pkt. 1 PostAdmU, stanowiącego, iż sąd administracyjny odrzuca skargę nienależącą do jego adekwatności, tak orzeczono.

Komentarz